Brief regering; Onderzoeksrapport FSV Toeslagen “Effecten Fraude Signaleringsvoorziening op toeslaggerechtigden” - Belastingdienst (2024)

Deze brief is onder nr. 935 toegevoegd aan dossier 31066 - Belastingdienst.

Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2021-2022

31 066

Belastingdienst

Nr. 935 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 3 december 2021

Bijgaand sturen wij u het definitieve onderzoeksrapport van Pricewater-houseCoopers (PwC) over de effecten van de Fraudesignaleringsvoor-ziening (FSV) op toeslaggerechtigde burgers die door de toenmalige directie Toeslagen van de Belastingdienst zijn geregistreerd in FSV¹.

Zoals in de brief van 30 november jl. (Kamerstuk 31 066, nr. 934) aan uw Kamer is aangegeven, betreuren wij het zeer dat informatie uit dit rapportin de media is gekomen voordat het rapport definitief was vastgesteld enwij dit rapport met uw Kamer hebben kunnen delen. Wij vinden hetbelangrijk om uw Kamer, maar ook de betrokken burgers, zoveel mogelijkin één keer volledig te informeren. In dat licht willen wij gelijktijdig met depublicatie van het rapport, in deze brief de bevindingen aanbieden uit eenaanvullende analyse op het onderzoek van PwC. Wij hebben de onderzochte doelgroep vergeleken met de populatie aanmeldingen voor hersteltoeslagen bij UHT, opzet/grove schuld (O/GS) en minnelijke schuldsanering natuurlijke personen (MSNP). De uitkomsten hiervan zijnopgenomen in tabel 2 van deze brief.

Onderzoeken FSV

Op 26 mei 2020 hebben wij u toegezegd in twee fasen een onderzoek te laten doen naar FSV. De eerste fase is op 10 juli 2020 afgerond met eenrapport van KPMG.² Fase twee van het onderzoek bestaat uit de onderzoeken door PwC over de effecten van een FSV-registratie op burgers(toeslagen en inkomstenbelasting) en bedrijven (o.a. omzetbelasting,loonheffing en vennootschapsbelasting).

Het bijgevoegde rapport over de effecten van FSV-registraties die door Toeslagen zijn opgevoerd, is het eerste voltooide deel van dit bredereonderzoek door PwC over de populatie die in de jaren 2014-2019 door

¹ Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

² Kamerstuk 31 066, nr. 681.

kst-31066-935 ISSN 0921 - 7371's-Gravenhage 2021

Toeslagen, Particulieren en MKB zijn opgevoerd. In totaal betreffen dit 270.000 registraties. Voorliggend onderzoek betreft de in FSV geregistreerde signalen die door de directie Toeslagen in de periode 2014-2019zijn vastgelegd en zijn te herleiden tot 9.084 burgers.

Voor een compleet beeld van de gevolgen van FSV voor alle burgers moeten ook de volgende onderzoeken door PwC nog worden afgerond:

• a.

  de onderzoeken bij de directies Particulieren en MKB van deBelastingdienst;

• b.

  de onderzoeken naar de externe deling van FSV-gegevens en die naarde werking van de query's in het proces «analyse aan de poort» (dietot opname in FSV konden leiden).

De onderzoeken naar Particulieren en externe gegevensdeling worden naar verwachting voor het einde van het jaar opgeleverd, de onderzoekennaar MKB en de query's in januari. Wij zullen daarna de bevindingen zosnel mogelijk met uw Kamer delen.

Hoe werd FSV-registratie bij Toeslagen gebruikt?

In 2014 heeft de directie Toeslagen FSV voor het eerst volledig gebruikt. In deze tijd speelde de zogenoemde «Bulgarenfraude» waarmee er veelpolitieke en maatschappelijke aandacht kwam voor de aanpak van fraudemet toeslagen. FSV was het centrale registratiesysteem binnen deBelastingdienst, dat al vanaf 2013 beschikbaar was voor het inzichtelijkmaken van fraude-risicosignalen. De binnen FSV bestaande onderverdeling van signalen bevatte geen categorie voor fraude-risicosignalen metbetrekking tot toeslagen. Het systeem is hier ook niet op aangepast.

PwC concludeert dat FSV in ontwerp is bedoeld als een zelfstandig werkend («standalone») registratiesysteem. Het systeem kende geengeautomatiseerde systeemkoppelingen met andere applicaties en hadzonder menselijke tussenkomst geen effect. De wijze van gebruik van FSVbinnen de directie Toeslagen verschilde over de tijd. Hierbij zijn tweeperioden te onderscheiden, te weten voor en na 2017:

• 1.

  Van 2014 tot 2017 werd FSV door Toeslagen naast registratiesysteemook als workflow-managementsysteem gebruikt.

  See Also

  6. Financiële compensatie voor gedupeerden Fraude Signalering Voorziening op komstRapporten PwC over Fraudesignaleringsvoorziening (FSV) – Particulieren en externe gegevensdeling - PONT Data&Privacy

Het gebruik als workflow-systeem hield in dat de behandelaren vanuit het intensief toezichtteam hun werkvoorraad in FSV bijhielden. Ook kondendossiers op naam van de onderzoeker geplaatst worden, zodat dezeinzichtelijk had wat zijn of haar werkvoorraad was.

FSV werd met andere woorden door het intensief toezichtteam binnen Toeslagen gebruikt in het proces van afhandeling van fraude-risicosignalen. Naast FSV werden door het intensief toezichtteam nogverschillende andere systemen gebruikt in het onderzoeken van fraude-risicosignalen. De informatie uit FSV werd door de behandelaars van hetintensief toezichtteam gebruikt voor zoekopdrachten, bewerkingen enconclusies in andere systemen. Het in kaart brengen van het proces vanafhandeling van de fraude-risicosignalen binnen Toeslagen is dan ookrandvoorwaardelijk om daarbinnen de effecten van FSV in volle breedte tekunnen begrijpen. Bij het volgen van het proces van afhandeling van eenfraudesignaal concludeert PwC dat in de praktijk vele verschillendeafhandelingsroutes gevolgd werden. PwC is tientallen routes tegengekomen, die afwijken van de richtlijnen voor reguliere afhandeling (zoalsgespecificeerd in hoofdstuk 3 van het verdiepende rapport). Daarbij warenvoor veel van de afgelegde routes waarborgen voor een zorgvuldigebeoordeling en afhandeling van een signaal onvoldoende aanwezig.

PwC concludeert dat één integraal beeld van een dossier lastig op te bouwen is.¹ Dossiers worden opgebouwd uit circa tien verschillendebronsystemen. Het gebrek aan een integraal beeld van een dossier voorde medewerkers van Toeslagen is één van de redenen dat de genoemde(onbedoelde) effecten hebben kunnen ontstaan. Veel van de effecten opburgers zijn dan ook niet zozeer een gevolg te noemen van de registratiein FSV op zichzelf, maar een gevolg van de onvoorspelbaarheid in degevolgde werkwijze door Toeslagen en het gebrek aan inzicht per dossier.Met het verbeterplan voor het op orde brengen van de informatiehuishouding² en het ontwikkelen van een adequate handhavingsstrategiemoet een samenhangend geheel tot stand komen van waarborgen,beoogde doelen en uitgangspunten. Dit is in lijn met de aanbeveling vanPwC om een transparant ontwerp te maken van het afhandelingsprocesvan fraude-risicosignalen dat recht doet aan het spanningsveld datinherent gepaard gaat met fraudesignalering., Te weten de registratie vansignalen over potentiële fraudeurs versus het risico op verkeerd gebruikvan deze signalen. Dit vraagt om waarborgen voor een rechtvaardige,zorgvuldige en proportionele behandeling van signalen.

• 2.

  Nadat in 2017 een nieuw workflow-managementsysteem in gebruik isgenomen, is FSV door Toeslagen alleen als registratiesysteem gebruikt.

Als registratiesysteem kende FSV vijf categorieën waarin signalen ondergebracht konden worden:

• 1.

  Aangifte fraudesignalen,

• 2.

  Verwijderde aangifte fraudesignalen,

• 3.

  Informatieverzoek signalen,

• 4.

  Projecten overige signalen en

• 5.

  Tips- en kliksignalen.

• 6.

  Toeslagen maakte alleen gebruik van de eerste drie categorieën.

Alle fraude-risicosignalen werden binnen Toeslagen in de categorie «aangifte fraudesignalen» geregistreerd. Ook fraude-risicosignalen vanuitburgers («tips en kliks») werden in deze categorie ondergebracht. Decategorie informatieverzoeken in FSV, oorspronkelijk bedoeld voorinformatieverzoeken vanuit andere overheidsorganisaties, werd doorToeslagen gebruikt voor - kort gezegd - alle signalen die geen fraude-signaal waren. Zo werden ook verzoeken vanuit burgers onder dezecategorie opgevoerd. Door het gebruik van FSV door Toeslagen raakte hetsysteem «vervuild». Het niet juist gebruiken van de categorieën vansignalen,

leidde tot het risico dat een werkwijze werd toegepast op een signaal of verzoek die niet passend was voor het specifieke signaal. Zoals hierbovenonder de beschrijving van de periode 2014-2017 reeds is benoemd, is hetgevolg van de handelwijze dat de effecten op burgers vooral een gevolgzijn van de onvoorspelbaarheid in de gehanteerde werkwijze doorToeslagen en het gebrek aan inzicht per dossier.

Tot welke negatieve effecten heeft het gebruik van FSV geleid?

Omdat FSV in de loop van de tijd op twee verschillende manieren door Toeslagen is gebruikt, is het van belang om de mogelijke effecten van eenFSV-registratie te categoriseren: 1) in effecten van het systeem FSV en 2)in de effecten van het afhandelingsproces van fraude-risicosignalen doorToeslagen.

Tabel 1 geeft de door PwC geconstateerde effecten in beide categorieën weer. PwC heeft 450 casussen onderzocht en de uitkomsten geanalyseerden geëxtrapoleerd naar de totale populatie van 9.084 burgers. Deopgenomen aantallen in de tabel zijn dan ook schattingen. Onder de tabelis een korte toelichting opgenomen. Voor een uitputtend overzicht van deeffecten verwijzen wij u naar hoofdstukken 5 (Effecten van FSV) en 6(Effecten van het afhandelingsproces van fraude-risicosignalen) van hetrapport. PwC heeft geen inhoudelijke beoordeling van de casussengedaan en daarmee dus ook geen beoordeling of er sprake is van eenterecht of een onterecht effect.

Tabel 1. Geconstateerde effecten PwC

• 1.

  Effecten van systeem FSV

Uit het onderzoek komt naar voren dat een registratie in FSV in ieder geval twee mogelijk onterechte nadelige effecten kon hebben:

• •

  Ten eerste konden er voor burgers waarbij het «1x1»-vinkje aanstondfinanciële consequenties zijn in relatie tot een persoonlijke betalingsregeling of minnelijke schuldsanering natuurlijke personen (MSNP). Deregistratie «1x1» in FSV indiceert dat afhandeling door het 1x1-teamvan Invordering nodig was. Door de afdeling Invordering werd een1x1-registratie als bewezen fraude geïnterpreteerd. Dit terwijl de«1x1»-registratie door Toeslagen enkel zag op de signalering vanmogelijke fraude. Omdat de afdeling Invordering ervanuit ging datburgers met een 1x1-registratie niet te goeder trouw hadden gehandeld, werkte de Belastingdienst bij hen niet mee als zij een verzoek totMSNP deden en werden verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling afgewezen. Bij 45% van de onderzochte doelgroep is het 1x1-vinkje aangezet. Deze mensen hebben niet allemaal daadwerkelijk eenverzoek tot MSNP of een persoonlijke betalingsregeling gedaan. Bijnaar schatting 12% van de registraties is zo'n verzoek wel gedaan envervolgens afgewezen. Een direct verband is niet volledig aantoonbaar, er kunnen andere redenen zijn geweest voor uitsluiting vanbetalingsregeling of MSNP.

• •

  Ten tweede was er door de wijze waarop FSV werd gebruikt door deverschillende onderdelen van de Belastingdienst voor alle geregistreer-den het risico op misinterpretatie en schending van privacybeginselen.

• 2.

  Effecten van behandelproces van risicosignalen bij Toeslagen.

PwC concludeert dat veel van de effecten op burgers niet zozeer een gevolg zijn van de registratie in FSV op zichzelf. Zij zijn het gevolg van degevolgde werkwijze door Toeslagen bij het afhandelingsproces van eendossier. Dit leidde rond het gebruik van FSV tot veel onvoorspelbaarheid.Ook ontbraken vaak behandelverslagen waardoor in de vervolgbehan-deling van de burgers geen inzicht per dossier aanwezig was en onduidelijk was waarom een burger was geregistreerd. Het rapport bevestigtnogmaals het beeld van onvolkomenheden in de Informatiehuishoudingbij Toeslagen zoals ook in de kabinetsreactie op de POK³ en in een eerderrapport van de Auditdienst Rijk⁴ is vastgesteld. Door het gebrek aan eenintegraal beeld van een dossier en de verschillende gevolgde afhande-lingsroutes heeft Toeslagen verschillende algemene beginselen vanbehoorlijk bestuur geschaad, hebben burgers nadelige financiëleconsequenties ondervonden dan wel langer in onzekerheid gezeten overhun toekenning en kunnen nadelige effecten zijn ontstaan voor burgersten aanzien van het uitgeoefende verscherpte toezicht.

Combiteam Aanpak Facilitators (CAF)

PwC heeft tijdens het onderzoek geen groepsgewijze opvoering door Toeslagen vanuit het CAF-team in FSV waargenomen. Wel hebben deonderzoekers meermaals gezien dat een registratie uit FSV onderdeeluitmaakte van een dossier van een bredere CAF-zaak.

Welke burgers zijn in beeld bij UHT?

Op basis van de conceptversie van het PwC rapport is een aanvullende analyse uitgevoerd door Toeslagen en de Belastingdienst. Hierin is deonderzochte doelgroep vergeleken met de populatie aanmeldingen voorherstel toeslagen bij UHT, opzet/grove schuld (O/GS) en minnelijkeschuldsanering natuurlijke personen (MSNP). In de onderstaande tabel isdeze uitsplitsing inzichtelijk gemaakt.

Tabel 2. Aantallen door Toeslagen in FSV geregistreerde burgers.

• ?

  ~70-85% heeft op enig moment zorg- of huurtoeslag ontvangen, vaak in combinatie met een ofmeer andere toeslagen;

• ?

  ~25% ontving op enig moment alle vier de toeslagen (huur, zorg, kindgebondenbudget,kinderopvang);

• ?

  ~10% heeft over de periode slechts één van de toeslagmiddelen ontvangen.

IV-voorzieningen. Het intensief toezichtproces binnen Toeslagen is herijkt, nieuwe werkwijzen zijn vastgesteld en met waarborgen omklede kaderszijn in ontwikkeling.

Extracties FSV

Gedurende het onderzoek zijn door PwC meer dan 25 lokaal opgeslagen (deel)extracties van FSV gevonden op netwerkschijven van Toeslagen,waartoe een beperkt aantal medewerkers toegang had. Dit is een ernstigeconstatering nu FSV op het moment van onderzoek niet vrij toegankelijkhad moeten zijn voor medewerkers. Wij hebben actie ondernomen om denetwerkschijven te laten schonen en de (deel)extracties zijn veiliggestelden opgeslagen in de datakluis.

De FSV-applicatie bevatte de knop «Word», waarmee een FSV-registratie op BSN-niveau met een druk op deze knop overgezet werd naar eenWord-bestand.

Het is daarmee niet uit te sluiten dat individuele FSV-registraties op persoonlijke schijven van medewerkers zijn opgeslagen en dat ondanksde meerdere zoekacties deze mogelijk niet allemaal zijn veiliggesteld.

Tot slot

Het gebruik van FSV en de behandelprocessen voor risicosignalen verschilden per dienstonderdeel. Met het huidige onderzoek kunnen noggeen conclusies worden getrokken over de FSV-registraties die door dedirecties Particulieren en MKB zijn opgevoerd. Op basis van de definitieveaantallen en de waargenomen effecten in de overige door PwC uitgevoerde onderzoeken zullen wij, in lijn met de motie Snels⁶, oplossingsrichtingen uitwerken voor passend herstel. Wij zullen de Tweede Kamerinformeren over de - op basis van ingeschatte aantallen - verwachtebudgettaire effecten en om autorisatie vragen voordat een dergelijkeherstelregeling in werking treedt. Wij houden uw Kamer graag betrokkenbij de verdere uitwerking. Dit rapport biedt ook handvatten die gebruiktworden bij het opstellen en uitvoeren van een adequate handhavingsstra-tegie voor Toeslagen. In het jaarplan 2022 wordt de handhavingsstrategievan Toeslagen benoemd, die op dit moment wordt ontwikkeld, en waarverder moet worden uitgewerkt wat we onder handhaving verstaan, welkedoelen we willen bereiken en welke uitgangspunten hiervoor gelden.

Wij willen PwC bedanken voor het zorgvuldige onderzoek dat is verricht naar de effecten van FSV voor burgers over wie door de toenmaligedirectie Toeslagen signalen zijn geregistreerd. Het is volkomen duidelijkdat FSV nooit op deze wijze gebruikt had mogen worden. Wij zetten onsvolledig in om burgers die onbedoelde en onterechte nadelige effectenhebben ondervonden van de registratie in FSV in beeld te krijgen en dezeburgers op passende wijze een oplossing te bieden.

De Staatssecretaris van Financiën,

A.C. van Huffelen

De Staatssecretaris van Financiën,

J.A. Vijlbrief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 31 066, nr. 935 7

¹

Dit is in lijn met de bevindingen van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed (OCW) -Rapport De informatiehuishouding van Toeslagen (2021).

²

Rijksprogramma «open op orde».

³

Kamerstuk 35 510, nr. 4.

⁴

Kamerstuk 31 066, nr. 915.

⁵

Burgers kunnen binnen meerdere categorieën vallen, dus zowel een kwalificatie O/GS hebben als een afwijzing van verzoek tot MSNP.

Een groot gedeelte van de conclusies die PwC in het rapport trekt, is al eerder onderkend en hierop zijn acties ingezet. Bij de aanvullende analyseis geconstateerd dat een substantieel deel van de populatie (3.600) zichheeft gemeld bij een van de herstelregelingen van UHT. UHT onderzoektin haar beoordeling voor het recht op herstel voor welke toeslagjaren eengedupeerde ouder in aanmerking komt voor compensatie. Als ertoeslagjaren zijn waarin dit niet het geval lijkt te zijn, dan wordt gekeken ofde inhoud van een FSV-registratie eventueel tot een ander oordeel leidt.

Op deze wijze neemt UHT een FSV-registratie van deze burgers mee in de beoordeling voor het recht op herstel.

Tevens blijkt uit de analyse dat van de groep van 9.084 erbij ongeveer 2.000 burgers opzet, grove schuld (hierna: O/GS) is gesteld. Hiervanhebben bijna 1.700 burgers zich reeds bij UHT gemeld; zij vallen onder dehierboven genoemde groep van 3.600 burgers en daarmee onder deherstelregelingen van UHT. Voor O/GS hebben we al eerder gemeld datpersonen met deze kwalificatie in aanmerking komen voor compensatie.De onterechte afwijzingen van deelname MSNP op grond van registratiein FSV, de kwalificatie Opzet/Grove schuld (O/GS), de hoogte van hunschuld of een combinatie van redenen worden - Belastingdienst breed -in beeld gebracht. Het herstel dat aan deze groep geboden gaat worden,wordt op dit moment vormgegeven.

Circa 5.000 burgers van de 9.084 burgers die door Toeslagen in FSV zijn geregistreerd, hebben zich niet gemeld bij UHT, hebben geen kwalificatieO/GS (~250) gekregen en zijn ook niet in beeld bij de zoekactie MSNP (~500). Wij proberen te achterhalen of zij op andere wijze nadelige gevolgenhebben gehad van de registratie in FSV. In de komende periode vervolgenwij de analyse om na te gaan of en zo ja welke van deze burgers eventueelook onterechte nadelige effecten hebben ondervonden. PwC heeftnamelijk ook geconstateerd dat onzorgvuldigheden binnen het afhande-lingsproces zowel fraudeurs als niet fraudeurs heeft geraakt.

Verbetering interne informatiehuishouding

Het is daarnaast duidelijk dat binnen het behandelproces van Toeslagen de nodige waarborgen voor consistente en zorgvuldige beoordelingontbraken. Er wordt binnen Toeslagen hard gewerkt aan een actuele,transparante en toegankelijke informatiehuishouding die voldoet aan dewettelijke vereisten en die wordt gesteund door bijbehorende

⁶

Kamerstuk 31 066, nr. 776.